Технічне регулювання в будівельній галузі: українські та європейські новації

1 Сучасний етап технічного регулювання в будівництві України
Сучасний етап технічного регулювання в будівництві України розпочався наприкінці 2006 року з прийняттям Технічного регламенту [2] (надалі — ТР), який розроблено з урахуванням вимог Директиви Ради Європи 89/106/ЄЕС [3]. Цей регламент визначає основні вимоги до будівельних виробів і споруд щодо забезпечення безпеки, а також процедури оцінки відповідності виробів установленим вимогам та порядок їх застосування. Таким чином, технічне регулювання в будівництві стосується, за термінологією [4], законодавчо регульованої сфери, в якій вимоги до продукції та умови введення її в обіг регламентуються законодавством.
Оформлення межі між сферою законодавчо регульованою (обов`язкові вимоги) і нерегульованою (добровільні) є нагальною потребою, але це поки ще не стало надбанням ні органів регламентації (Мінрегіонбуд, Держспоживстандарт), ані загалу будівельників.
Управління технічного регулювання (УТР) Мінрегіонбуду всупереч своїй назві опікується й добровільними нормативними документами (НД). Розробники та споживачі НД не опанували належним чином засадничі та похідні матеріали сучасного етапу.
Що позитивного зроблено у нас за останні три роки в сфері обов`язкових вимог, зокрема до будівельної продукції, процесів, персоналу тощо? Які недоліки, концептуальні та фактичні, є, на наш погляд? Як розвивати технічне регулювання в європейському напрямку?

1.1 Розмежувальні засади та новації в Законах України
Законом [1] за ознакою обов`яз­ковості розмежовано: стандарт, як документ, що встановлює правила, інструкції або характеристики, зокрема стосовно продукції, дотримання яких є необов`язковим (добровільним), і технічний регламент, як закон або нормативно-правовий акт, у якому визначено характеристики продукції, інші вимоги та положення, дотримання яких є обов`язковим.
Нещодавно набрав чинності Закон [5], яким визначено будівельні норми, як підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури. Дія цього Закону не поширюється на діяльність у сфері стандартизації будівельних матеріалів та виробів. Якщо врахувати, що дія Закону [1] не поширюється на будівельні норми, то слід визнати ще одне корисне розмежування обов`язкової та добровільної сфер.

1.2 Розробки в сфері дії Технічного регламенту (ТР)
Найбільш нагальними проектами 2007-9 років були ініційовані УТР розробки чотирьох комплектів національних НД.

1.2.1 Основні вимоги безпеки — Тлумачні норми
З 01.10.2008 чинний комплект з шістьох ДБН [6] і термінологічного ДСТУ-Н Б А.1.1- 81:2008, створених з урахуванням вимог європейських тлумачних документів IDs до Директиви [3]. Цей комплект норм встановлює ключові положення щодо шістьох основних вимог, як вони визначені в ТР [2], та слугує для розроблення регламентних технічних умов (РТУ) і будівельних норм. Нагадаємо, що РТУ — це «стандарти, технічні умови та технічні свідоцтва, прийняті Держспоживстандартом або Мінбудом відповідно до їх компетенції» (п. 2 ТР).
Зазначені ДБН тепер, згідно із Законом [5], отримали статус обов’яз­кових і є основою для безпосереднього оцінювання будівельних виробів, якщо:
— виробник не застосовує повністю або частково існуючих НД;
— відсутні керівні документи щодо розробки технічного свідоцтва.
Технічне свідоцтво — документ, що видається Мінрегіонбудом у разі під­твердження придатності будівельних виробів для застосування. Це є нова опція української системи технічного регулювання в будівництві, запровад­жена навесні 2006 року [7].

1.2.2 Керівні документи (настанови), ідентичні європейським
Другий комплект стосується також засадничих НД, а саме тринадцятьох керівних документів A, B, C, …, M у формі ДСТУ-Н [8]. Керівні документи (Guidance Papers, скорочено — GPs) Європейської комісії мають спільні передумови та статус. GPs не є юридичною інтерпретацією Директиви [3]. Вони не є обов’язковими (зауважимо, що у перекладі польською мовою їм надано найменування «Інформаційні документи») і вони не модифікують і не виправляють [3] будь-яким чином. Встановлені у GPs процедури принципово не виключають інші процедури, які можуть так само задовольнити вимоги цієї Директиви.
В цілому всі 13 НД з комплекту, що розглядаються, побудовані типово та згідно з вимогами ДСТУ 1.5, і за ступенем відповідності європейським прототипам є ідентичними в сенсі ДСТУ 1.7. Ідея паралельного викладення текстів у цих ДСТУ-Н, а саме ліворуч українською, а праворуч англійською, що була запропонована та впроваджена УТР Мінрегіонбуду, виявилась дуже продуктивною. Фахівці, маючи поруч оригі­нал, можуть більш надійно засвоїти букву та дух європейських документів.
Кожен з ДСТУ-Н має конкретних адресатів, переважно це розробники (регламентних) технічних умов, органи регламентації та виконавчої влади, а також виробники, уповноважені органи з оцінки відповідності тощо. Усі 13 НД вже видані та доступні зацікавленим особам.
В зв’язку з тим, що комплект [8] розроблено за участі декількох організацій, різних перекладачів, більшість з яких не є фахівцями в галузі технічного регулювання, трапляються прикрі розбіжності в українськомовних текстах, зокрема в термінах, скороченнях тощо.
Наприклад, поширена абревіатура AoC (Attestation of conformity), що означає «підтвердження (засвідчення, атестація) відповідності» в деяких ДСТУ-Н викладена як «сертифікація (або навіть сертифікат) відповідності». Цю некоректність важливо усвідомити, бо «підтвердження відповідності» включає не тільки сертифікацію, але й декларування.
Можна навести багато інших аналогічних помилок у керівних документах, тому УТР планує ініціювати їх транскомплектне фахове редагування та внести необхідні корективи.

1.2.2.1 Поширення форми «стандарт-настанова»
Останнім часом розробники НД в галузі будівництва все частіше застосовують згадану форму ДСТУ-Н, дотепер не надто поширену. Розглянемо суперечливий статус цієї форми в зв’язку з новими положеннями національного законодавства.
Згідно з ДСТУ 1.0 визначено, що «ДСТУ-Н — настанова, правила, звід правил, кодекс усталеної практики, що не є стандарт». В цьому визначенні започатковано протиріччя, бо «ДСТУ» означає «Державний стандарт України», визначається в тому ж пункті ДСТУ 1.0 як «національний стандарт», а титульний напис зазвичай реалізують як «Національний стандарт України» (підкреслено нами). Також, не зовсім зрозуміло (вислів є неоднозначний), що саме не є стандарт — тільки кодекс або все перелічене.
Цікаво, що в ДСТУ 1.1 терміни «настанова, звід правил (правила)» визначено як НД, «що рекомендує практичні прийоми чи методи проектування, виготовлення, монтажу, експлуатації або утилізації обладнання, конструкцій чи виробів. … Настанова може бути стандартом, частиною стандарту або іншим не залежним від стандарту документом».
Той же ДСТУ 1.1 містить визначення терміну «стандарт», яке Закон [1] корегує та додає суттєву новацію, а саме, що дотримання встановлених у стандарті вимог є необов`язковим.
Таким чином, категорія ДСТУ-Н (Настанова), яка «не є стандарт» і «може бути стандартом», набуває поширення, мабуть, саме через певну гнучкість застосування. Наприклад, норми проектування, які містилися у звичних «СНиП» тепер переважно оформлюють як Настанови.
Чи не означає це, що їх положення стають необов`язковими на відміну від інших будівельних норм, які згідно із новим Законом [5] набувають протилежного статусу? Напевно, тут проходить ще один розподіл між законодавчо регульованою та нерегульованою сферами.

1.2.2.2 Кодекс усталеної практики
Протиріччя, закладене у ДСТУ з національної стандартизації (2001, 2003 рр.), в подальшому не було пов­ністю усунуто новими законами. Дійсно, ДСТУ-Н, який не можна однозначно кваліфікувати ні як стандарт, ні як норми, скоріш за все, будуть тлумачити як кодекс усталеної практики, який міститиме як обов’язкові вимоги, однозначні чи умовні, так і добровільні (рекомендовані) практичні прийоми, правила. Можна керуватися звичним для будівельників розподілом на стандарти, які стосуються виготовлення матеріалів і виробів (на них не поширюється дія Закону [5]), і будівельні норми та правила (СНиП), які стосуються проектування, монтажу (зведення), експлуатації, утилізації тощо.
При цьому на заміну СНиП приходять ДБН (Державні будівельні норми), які однозначно кваліфікуємо як обов’язкові норми (на них не поширюється дія Закону [1]) і ДСТУ-Н, які мають неоднозначний статус, що, напевно, буде уточнюватися розробниками в структурному елементі «Сфера застосування».

1.2.3 Становлення системи оцінки відповідності згідно з ТР
З метою організаційно-методичної підтримки оцінки відповідності у будівництві згідно з ТР розроблено ще один комплект з п`яти стандартів [9]. Основні положення (ДСТУ Б А.1.2-1:2007) вчинено з 01.07.08, інші ДСТУ цієї серії прийнято за надання чинності з 01.07.10, але вони ще не вийшли з друку.
З цього комплекту найбільш цікавим, на наш погляд, є стандарт щодо порядку оцінювання відповідності продукції встановленим вимогам. Річ у тім, що ТР [2] не є ідентичним своєму прототипу — Директиві [3]. Тому подальші засадничі розробки в сфері дії ТР, зокрема комплектів НД [6, 8, 9], орієнтовані переважно на теоретичне зближення ТР з цією Директивою.
Але засвоєння духу та букви напрацьованих документів, призначених насамперед для розробників РТУ, значно відстає від практичних потреб. Досі не створено організаційно-методичний центр, передбачений у ДСТУ Б А.1.2-1, не запроваджено регулярне навчання розробників та експертів. Це негативно вплинуло на темпи та якість підготовки як РТУ, так і самих засадничих (системних) НД.
Труднощі в цьому випадку викликані неадекватністю положень ТР європейській Директиві й усталеній практиці ЄС. Зокрема, в [3] немає посилань на процедури підтвердження відповідності за Рішенням Ради 93/465/ЄЕС від 22.07.93 щодо модулів для різних фаз процедур оцінки відповідності та правил нанесення і використання маркування знаком відповідності СЄ, призначених для використання в різних директивах з технічної гармонізації.
З іншого боку, ТР у п.18 пропонує враховувати вимоги Технічного регламенту модулів [10], а в пп. 21, 22 визначає до застосування конкретні модулі. Цей український документ відповідає європейському прототипу (93/465/ЄЕС), який не застосовано у будівельній галузі.
Через це сформульовані в ТР положення щодо декларування та сертифікації не співпадають однозначно з уніфікованими системами підтвердження відповідності (АоС), встановленими в сфері дії [3] (див. ДСТУ-Н Б А.1.1-89: 2008). До того, зазначені положення (розділ ТР «Процедури оцінки відповідності» [2]) значно складніші для користування при створенні РТУ та для управління розвитком законодавчо регульованої сфери будівельної продукції.
На практиці вітчизняні розробники вимушені самотужки тлумачити, обирати та переписувати в склад РТУ не тільки згадані положення ТР, але й зміст самих модулів за [10].
Взагалі документи щодо модулів для різних фаз процедур оцінки відповідності, як європейський, так і український, призначені для розробки лише технічних регламентів в різних сферах діяльності, а не для розробки конкретних технічних умов, особливо в будівельній галузі.
Зазначені недоліки та відставання організаційно-методичних і навчальних заходів призвели протягом 2007-2008 років до різнобою у десятках НД, в т.ч. у замовленому Мінрегіонбудом комплекті з п’ятдесяти ДСТУ як РТУ, призначених на заміну переважно ГОСТів з розділу 28 Переліку продукції, що підлягає обов’язковій сертифікації в Україні (надалі — Перелік).
Ми намагалися подолати один з названих недоліків, а саме щодо складності застосування розділу ТР «Процедури оцінки відповідності» і неспівпадіння положень цього розділу з уніфікованими системами підтверд­ження відповідності АоС, встановленими в сфері дії Директиви [3]. Тому, в рамках розробки порядку оцінки відповідності продукції як національного стандарту і виконання вимог п.14 ТР, нами запропоновані в наочній і максимально однозначній формі таблиці, як додатки до проекту ДСТУ Б А.1.2-2:2009. Одна з таблиць наводиться.

1.2.4 Регламентні технічні умови (РТУ) і проблема ідентифікації
Розробка та впровадження РТУ, складання їх переліку є важливим чинником створення законодавчо-регульованої сфери (сфери технічного регулювання) в будівництві. Саме тому одночасна підготовка згаданих 50-ти ДСТУ як РТУ на заміну НД, переважно ГОСТів, привертає пильну увагу фахівців і всіх зацікавлених сторін. Згідно із замовленням у всіх цих ДСТУ, оформлених згідно з вимогами національної системи стандартизації, актуалізовано посилання, розроблено спеціальні розділи щодо оцінки відповідності за ТР. На жаль, створення стандарту ДСТУ Б А.1.2-2 з комплекту [9] стосовно уніфікації систем під­твердження відповідності АоС запізнилося, тому такі системи не були запроваджені у комплекті з 50-ти ДСТУ.
Лист Мінрегіонбуду від 9.10.08 № 13/9-856 декларував «розроблення проектів ДСТУ, як регламентних технічних умов виключно на всі ГОСТ, що включені до розділу 28 Переліку продукції, що підлягає обов’язковій сертифікації в Україні» (підкреслено нами). Але деякі ГОСТи було помилково пропущено, не всім проектам ДСТУ було надано статус РТУ, наприклад, загальним технічним умовам на металоконструкції. Обговорення цього становища виявило застарілі стереотипи, зокрема непорозуміння щодо проблеми ідентифікації продукції тощо.
Нині комплект-перелік РТУ, які набрали чинності з 1.01.10 на засадах річного співіснування із заміненими НД, нагадує первинну редакцію Переліку зразка 1995 року, в якій назву продукції було подано точно за ГОСТами, що виключило важливі, не менш відповідальні різновиди виробів. З метою ідентифікації зони безпеки нами було запропоновано подавати назву за державним класифікатором продукції, тим більше, що позиції Переліку було упорядковано за кодами «ОКП». Цю пропозицію було враховано у другій редакції Переліку вже у 1996 році.
Проблема ідентифікації продукції, яка підлягає обов’язковому підтверд­женню відповідності, залишається вельми актуальною. Так, нею опікується Уряд України в зв’язку з корегуванням Порядку митного оформлення імпортованих товарів, зокрема доручає уточнити встановлені у Переліку коди УКТ ЗЕД.
Зі свого боку ми пропонуємо детально дослідити та запровадити в Україні європейський підхід до ідентифікації будівельних виробів і порядку введення їх в сферу дії Директиви [3].

1.3 Інформаційно-навчальні заходи 2009 року
За ініціативою та/чи за сприяння Мінрегіонбуду протягом року відбулися спеціалізовані конференції і семінари. Двічі [11, 13] розглянуто стан впровадження в Україні нової опції — надання технічних свідоцтв (див. 1.2.1). Також двічі [12, 14] обговорювалися доповіді щодо впровадження засад Директиви ЄС [3].
Інформаційно ці заходи, напевно, задовольнили більшість слухачів. Щодо навчання фахівців — розробників НД, то більш ефективними уявляються триваліші курси із тестуванням на постійній основі, за прикладом УкрНДНЦ Держспоживстандарту.
Так, тривають суперечки розроб­ників щодо статусу технічних свідоцтв, і деякі експерти недооцінюють загальноєвропейські напрацювання, віддаючи перевагу окремим положенням, скажімо, білоруського законодавства. Технічному загалу майже невідома більш ніж десятирічна практика ЄС з формування сфери технічного регулювання в будівництві (рішення і мандати Європейської комісії, ідентифікація сімейств виробів, регламентація АоС, стан співіснування гармонізованих і національних стандартів тощо).

Таблиця. Системи підтвердження відповідності AоC в кореляції з модулями [10]

• Share

2 Розвиток європейської системи
Директива [3] від 1988 р. передбачала як максимум п’ятирічний термін перегляду встановлених нею процедур. Зміни 1993 року стосувалися СЄ-маркування будівельних виробів, яке підтверджує їх відповідність вимогам Директиви.
Протягом десятиріччя (1995–2005 рр.) Європейською комісією було прийнято 57 рішень, якими ідентифіковано та введено в сферу дії [3] (сферу технічного регулювання, тобто законодавчо регульовану сферу) значну кількість сімейств будівельних виробів, потенційно небезпечних (ступінь небезпеки відзначається системами АоС, встановленими в рішенні) щодо невиконання основних вимог. Раніше вже згадувався документ [15], тобто в ЄС в зазначеній сфері опікуються безпекою на порядок більшої номенклатури будівельних виробів, ніж за розділом 28 Переліку в рамках УкрСЕПРО.
За повідомленнями [16], з метою удосконалення чинної системи Єврокомісія надала до Європарламенту та Ради пропозицію прийняти замість Директиви [3] новий Регламент ЄС, який би мав силу закону прямої дії [17]. Найважливіші новації: